近日，人民日報社《民生周刊》獨家報道了我校楊德勇教授、研究生代海川的文章《農村信用社產權改革問題及建議》，現全文轉載如下：
今年，在經濟下行和新冠肺炎疫情的雙重影響下，農村金融機構的發展極其困難。
為使其成為農村金融市場中治理有效、內控嚴謹、科技先進、風險可控、扎根“三農”的重要金融機構，農信系統的改革也進入關鍵時期。
2003年以來，農村信用社改革取得重大進展，作為服務鄉村振興戰略的農村金融主力軍，其資產規模、資產質量和財務狀況均有了明顯改善。
但是，仍然存在管理體制僵化、創新能力不足、科技水平較低等突出問題，亟須進一步深化農信機構的改革。
產權改革作為農信系統改革最重要的一部分，是未來農信社健康發展的基礎。從組織形式上來看，大部分農信社已經改制成了農商行，由非營利性的合作金融變成商業化的股份制機構。截至2019年6月，全國共組建了1423家農村商業銀行。
從法人治理上來看，改制后的農商行擁有完善的內部治理結構，發展規模較大，而大部分農信社內部控制制度依然存在較大問題，缺乏權力制衡。同時，農信社的管理主體眾多，多方利益博弈下，限制了農信社的發展。
因此，厘清我國農信社歷次產權改革中存在的問題，更有助于提出針對性的解決方案，促進農信社在農村金融市場中更加擔當有為。
歷史遺留問題
農信社從產生至今，一直貫徹落實國家政策，以服務“三農”為己任。隨著我國農村經濟的不斷發展，農信社作為農村金融市場的主力軍，經過多次產權改革和組織形式變遷，大都由合作制轉變成了股份制，經營目標也由非營利性逐漸向商業化轉變。
在經濟發達地區，改制后的農村商業銀行發展較好，區域競爭力逐步提高。在經濟落后地區，改制成農村商業銀行后卻沒有得到有效發展，主要原因是改革中歷史遺留問題仍然沒有得到解決，省聯社沒有充分發揮其管理服務的作用。
第一，所有者缺位和其他主體越位并存。
農信社成立之初，就是以合作制經濟的基本原則為基礎，農戶通過認繳股金進而成為農信社的社員，也確立了入股農戶是農信社所有者的地位。但在實際經營管理中，農戶作為資本的所有者卻被置之度外，地方政府和農信社的內部利益集團則控制農信社的一切活動，出現了管理權和所有權分離的現象。
改制后的農信社大都保留了縣域一級法人的地位，管理主體和監管主體較多，也就是說，農信社現行的產權是不清晰的。
因此，從理論和實踐的角度來看，用標準的合作金融制度來安排農信社產權已經難以奏效。從國內農信社發展趨勢來看，股份制、商業化是未來農信社發展的方向。
根據現代企業契約理論，農信社具有典型的市場契約性質。也就是說，農信社產權制度安排應該遵循“契約性”邏輯，由信用社股東、儲蓄者以及人力資本所有者（包括管理者和職工）共同享有農信社的實際占有權和控制權，而省聯社或縣（市）聯社僅充當服務角色。
因此，在安排農信社產權制度時應按照契約性邏輯，充分考慮上述三者的權益，才能保證真正的所有者不缺位，其他主體不越位。
第二，農信社的內部組織治理結構殘缺。
目前，我國農信社內部控制體制依然存在較大缺陷，內部管理極其混亂，權力之間缺乏制衡。
首先，“三會”職能沒有得到真正發揮，在信用社重大決策上，缺乏公平合理的表決。
其次，大部分農信社的社員代表大會形同虛設。名義上，社員代表、理事、監事和高層管理員的任免，一般要通過社員代表大會審核通過，但多數只是一種形式和過場。而這些人員的任免通常是由上級部門、上級領導和某些慣例約定決定的，只體現了少數人的意愿。
最后，農信社的理事長和信用社主任大都是由同一人擔任，權力過于集中，由此導致農信社的經營管理層對社員代表不屑一顧。由于農信社理事長和主任是同一人，自然不能通過理事會對其進行任免，這樣一來，農信社的“三會”徒有虛名，內部治理結構存在較大問題。
第三，農信社的職能定位依然混亂。
近年來，政府一直強調農信社的業務定位要以服務“三農”為主，從這一角度來看，農信社似乎是帶有政策性的金融機構，每年為政府發放的惠農補貼就有好幾十萬筆。這大量占用了農信社的運營資源，由于農村的儲蓄以定期存款居多，活期較少，從而提高了農信社的運營成本。
既然是政策性金融業務，但政府的補貼卻微乎其微。在市場生存法則下，農信社又必須開展商業性金融業務。隨著大型商業銀行在城鎮的網點機構越來越多，農信社的信貸業務被大量擠占，造成農信社的經營狀況每況愈下。
因此，農信社的定位不清使其在兩難之下生存面臨困難，對未來自身的發展和戰略計劃的制定帶來很大困擾。
第四，農信社的監管主體不明晰。
目前，農信社的監管主體主要包括省聯社、地方銀保監局和央行基層機構，這些監管機構在利益博弈下，給農信社帶來極大困擾，嚴重制約了農信社的健康發展，造成一放就亂、一管就死、管理混亂的現象。
在未來改革中，如果不理順農信社的監管體系，平衡好各方的利益，農信社依然會面臨很大的發展障礙。
五點政策建議
第一，明晰農信社現有產權關系，妥善處理歷史包袱。
首先，與成立之初不同，隨著農信社的發展壯大，他們需要更加充分的自主經營權。因此，省聯社應該減少對基層農信社的行政干預。
其次，面對外圍環境的不確定性，進一步完善農信社的資本結構，利用內源性或外源性，自上而下補充資本，以增強抗風險能力。
最后，對資不抵債、經營困難且難以撤銷的農信社，先用自有資金沖抵歷年財務虧損，并采取轉換機制、增資擴股、政策扶持等多種措施逐步消化，充分保障股東、儲戶及人力資本所有者等產權主體的合法利益。
第二，構建新的產權關系，完善法人治理結構。
目前，農信社需要的是一種股東適合、相互制衡的股權結構。通過引入國有資本和優質的戰略性中小股東，優化股權結構，充分發揮社員代表大會、理事會、監事會應有的作用。同時，根據農信社自身情況，建立完善的內部組織制度，形成有效的激勵約束機制，進而提高農信社的支農績效和經營績效。
第三，因地制宜，確定農村信用社的組織形式。一是在沿海發達地區和大中城市郊區，符合條件的農信社可進行股份制改造，組建農村商業銀行、農村合作銀行等銀行類機構。在不偏離支農業務下，可以進行商業性信貸業務。目前，大部分省份農商行改制已經基本完成。
二是在中西部欠發達地區，不具備條件的繼續實行過去的兩級法人體制，重點在于支持當地農村經濟發展。
三是采取有效措施，通過降級、合并等手段，加大對高風險農信社兼并重組的步伐。對少數嚴重資不抵債、機構設置在郊區、支農服務需求較少的農信社，可考慮按照《金融機構撤銷條例》予以撤銷。
第四，完善省聯社管理體系和組織框架，突出省聯社的服務職能。
無論怎么改革，省聯社在農村金融市場中的作用都是不容忽視的。一方面，可以考慮按照省聯社的業務職能，將行政管理移交給地方監管機構，充分發揮省聯社的依法管理和公共服務職能，從而避免多方利益博弈下，制約農信社的自主創新能力。
另一方面，通過農村經濟主體的適度參與，弱化地方政府對農信社的干預。在合理運用貨幣、利率和稅收等政策的基礎上，逐漸形成地方政府和農信社之間聯動發展的要素推動機制，進而優化農信社行業管理體制。
第五，擁抱金融科技，推動農信社數字化轉型。
隨著金融科技的不斷發展，數字金融產品層出不窮，區域競爭力不斷提高，而全國大部分農信機構相對弱小，數字化轉型中的各種成本是其無法承受的。因此，省聯社要充分發揮其服務職能。
首先，科技人才是農信機構數字技術發展的基礎，省聯社要充分發揮在招募人才和培訓人才等方面的積極作用。
其次，省聯社要積極推進數字化平臺建設，幫助轄內農信機構搭建一個平臺系統。同時，積極撮合金融科技公司與轄內農信機構進行合作，進而提升農信機構的數字化能力。
